整合优化资源，创新体制机制  增强政府调控能力

——龙游县加强国资、财政运营管理的实践与思考

近年来，龙游县坚持“财政保运转，国资促发展，监管出效益”的思路，积极创新财政管理机制，有效整合政府各种资源，不断增强政府调控能力，着力化解资金瓶颈制约，取得了良好的工作成效。

一、围绕“大国资”，整合优化资源

从2000年开始，龙游县通过组建国资公司，实施分类经营，探索出了一条与欠发达地区相适应的国资营运管理新路子。随着宏观形势的变化和政府职能的转变，对国资管理经营提出了新的更高的要求，特别是如何发挥国资公司功能，做大政府融资平台，保障基本建设资金需求，已成为一项十分紧迫的任务。对此，我县牢固树立“大国资”的理念，着重在资源整合、产权集中、配置优化等方面进行了探索，进一步提升了政府的整体运作水平。

（一）统筹调配，增强经营能力。围绕增强资本经营能力，坚持以各国资公司为营运主体，加大对政府资产、资源的整合力度，将行政性资产通过“非转经”途径注入各国资公司，壮大营运主体的资本实力。建立重大项目公司化投融资机制，相继成立城市、水利、交通和工业园区等国资公司，将其作为融资主体和建设业主，目前几大国资公司的财政投入资金与实际运作资金比已达1:4。结合行政事业单位资产清查工作，在摸清家底的基础上，将全县行政事业单位国有房地产产权统一划归到相关国资公司，实行统一管理、统一调配、统一运营，并通过国资公司整合外界资源，有效筹措资金。如在全县中小学布局调整工作中，将大批教育闲置资产注入教育发展公司进行统筹运作。通过对资源的统筹调配，既明确了资产管理权的归属，又壮大了国资营运主体的实力，形成了规模效应和集聚优势，进一步优化了政府融资平台，增强了持续融资能力。

（二）创新方式，突破资金瓶颈。坚持以国资公司为主体，积极创新融资方式，拓宽融资渠道，提高融资效益，放大政府的可调控财力。一是抢抓机遇拓渠道。定期举办国资公司金融对接会、金融政策信息通报会，用足用活各项金融政策，不断开辟新的融资渠道。如去年利用国开行、农发行等政策性银行的扶持政策，共争取到城市基础设施和新农村建设项目贷款3亿元。二是重组置换降成本。将县交通发展总公司原省中行6.8亿元的贷款通过重组后置换成县工行的7亿元贷款，置换后仅利息支出每年可节约1000多万元，不仅扩大了融资规模，而且降低了融资成本。三是灵活运作扩增量。对铁路南移项目进行二次运作，与工行达成8000万元的补充贷款协议；通过“虚拟交易”，将香溢市场资产置换到兴业发展公司，与中行达成4000万元的项目贷款协议。

（三）强化“挖潜”，盘活存量资产。坚持规划先行原则，在规划的引领下对行政性、资源性、经营性资产进行分类管理，有序经营，激活沉淀资产、闲置资产，使“死资产”变成“活资本”，实现资产实物形态向价值形态的转化。完善土地收储中心运作机制，实行“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的土地出让金管理方式，并加强用地计划调控，实行“微饥饿”状态下规范有序供地，确保土地最大限度升值增效。推进自然资源的有偿使用，对政府可调控的矿山、砂石等自然资源进行统筹规划，集中垄断，公开出让，有效改变了稀缺资源低价使用的局面。对政府经营性资产实行规范管理，通过市场化运作进行公开招租或拍卖，以增加经营性收益。

近年来，龙游县按照“大国资”运作模式，积极整合资源、资产、资金，切实增强了政府的调控能力，先后建成了杭新景高速公路龙游支线、龙丽高速公路龙游段、铁路南移及配套工程、小溪滩电站等一批重点工程，启动了沐尘水库、龙游工业园区、综合物流基地等一批战略性项目建设，并通过国资公司的策划运作，推出龙游石窟休闲度假中心、“两江水上风情游”等一批市场化项目并成功对外招商，为促进县域经济又好又快发展打下了坚实的基础。

二、围绕“大财政”，提升运行效益

牢固树立“大财政”理念，坚持以服务发展为主题，以组织财政收入为中心，以优化支出结构为重点，不断提升财政运行效益，促进财政与经济的良性互动。

（一）做大经济“蛋糕”，壮大财政实力。围绕“十一五”期间“四个翻番”的目标，多方筹措资金，增加对经济建设的投入，全力培植优势产业，壮大骨干财源，开辟新兴财源。一是突出支持重点。通过调整优化支出结构，将财政资金重点投向园区拓展、产业发展、基础设施建设等方面，其中工业平台“一区三块”土地征用就新增支出2亿多元，进一步放大了我县的土地资源优势，为项目的引进落地提供了空间保障。去年共引进华飞色纺、维达纸业等12个亿元以上项目，总投资超过30亿元，为经济发展和财源建设注入了新的动力。二是转变扶持方式。发挥财政杠杆作用，设立工业发展、服务业发展、节能减排等专项资金，通过投资贴息、科研贴补、项目配套、转移支付等手段，吸引和激活上级资金、银行资金、民间资金等投入我县，促进经济增长和财政增收。三是拓展聚财渠道。成立县财经领导小组，定期召开联席会议，加强部门协作，做好开源挖潜文章。坚持依法治税、强化税源管理，加强对重点税源的监控，做到应收尽收。加大地方小税种征收力度，加强社保、教育附加费、水利建设基金等非税收入征收工作，加大对土地出让金、国资收益统筹管理力度，积极挖掘政府性公共资源开发、增值潜力。去年全县财政总收入、地方财政收入实现“双突破”，分别达到6.01亿元和4.05亿元。

（二）强化预算管理，提高理财水平。按照“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的要求，实施全政府性资金收支预算管理，加快构建公共财政框架体系。一是深化预算管理改革。按照全政府性资金管理的口径，除编制一般财政收支预算外，将非税收入、政府性基金、政府性债务、基本建设项目等收支统一纳入预算管理，汇总编制全政府性资金收支预算，建立全口径财政预算管理模型。在此基础上，着力加大对民生保障、新农村建设等领域的投入，不断扩大公共财政的覆盖面。去年全县通过财政渠道直接投入“三农”领域的资金达2.1亿元，同比增长24%，是历年来投入最大的一年。二是加强重点部门预算审核。按照整合财力与调整结构相结合的原则，重点对教育、卫生、建设、规划等单位的部门预算进行全面审核，做到有保有压、量力而行。如建立教育经费管理“三项机制”：①“三保一促”经费保障机制。按照保工资、保运转、保安全、促发展的要求，把预算细化到项目编制，并下达到各学校。人员经费据实安排，使义务教育阶段教师人均年收入比上年增加5000元；公用经费分类管理，向偏远、山区学校倾斜；专项经费滚动预算，项目预算实行动态管理，建设工程由教育发展公司统一筹建。②“两保一挂”债务化解机制。“两保”即保完成偿债计划、保完善闲置资产盘活计划，“一挂”即与部门经费安排挂钩。③“两优”教育发展促进机制。即县财政设立争优创先奖励资金和优质学校教育装备资金。三是完善财政集中收付制度。以国库集中收付、会计集中核算为管理平台，建立财政集中收付制度。一方面，根据政府性收入的不同类别，将税收收入、社保基金、非税收入、转移收入等分别实行直接缴库和集中汇缴方式；另一方面，根据不同的支付主体，对工资、公用经费、项目建设等不同类型的支出，分别实行财政直接支付和授权支付。通过财政集中收支，强化了对单位、部门财务活动的监管，而且财政资金的日常结余保留在单一账户中，增强了政府对财政资金的调控能力，提高了财政资金的使用效益。

（三）深化乡镇财政改革，规范乡镇财政管理。按照财权与事权相结合的原则，进一步厘清事权、财权，通过实行乡镇（街道）超收分成、支出包干的管理体制，坚持将分成比例向基层倾斜，有效激发了乡镇（街道）当家理财的主动性，促进了乡镇财政的良性运行和可持续发展。一是努力完善乡镇财政管理体制。制定《龙游县乡镇（街道）财政管理体制实施意见》，调整乡镇（街道）财政收支基数和超收分成比例，提高乡镇（街道）公用经费标准，加大对乡镇（街道）一般转移支付力度，去年新增乡镇（街道）财政转移支付补助900多万元。同时，建立“三保两挂”财政激励制约机制，充分调动乡镇（街道）当家理财的积极性。二是全面实施“乡财县管”模式。对全县乡镇（街道）实行“四统一”：账户统设、预算统编、采购统办、票据统管，有效加强了对乡镇（街道）财政资金的监管，使乡镇（街道）的财政收支行为更为规范。三是积极推进会计集中核算。在县会计核算中心增设乡镇（街道）分中心，采取“单一账户、集中核算、集中收付”的模式，将全县15个乡镇（街道）财务全部纳入分中心管理。

三、围绕“大监管”，创新体制机制

积极创新体制机制，加强财政资金的规范性、安全性监督，将所有财政性资金全部纳入监管范围，加快构筑“大监管”体系，确保了财政资金的安全运行和效益发挥。

（一）强化国资公司经营管理。一是以制度建设促规范。出台《龙游县国有资产管理办法》，规范国有企业改制工作，加强审计和评估程序的监督管理，严把国有资产处置中的界定、核销、审核三个环节，防止国有资产流失；加强行政事业单位国有资产管理，制定实施《龙游县行政事业单位国有资产处置管理办法》，为进一步规范国有资产管理提供了制度保证。二是以成本控制促规范。加强国资公司营运成本控制，全面实施国资公司集中核算、会计委派制度，把国资营运和财务活动纳入统一的监管体系。同步编制项目预算的机构运行经费预算，规定国资公司不得从项目资金中提取管理费用，有效降低了项目投资成本。去年按照人员、公用和专项经费分别核定、总额包干使用的要求，核定11家国资公司机构运行经费总额1384万元，比预算前的经费支出节约了508万元。三是以绩效评价促规范。建立国资公司营运绩效评价体系，对国资公司逐一科学确定资产保值增值率、收益率和资产负债率，严格进行考核，并实行国资公司负责人述职报告制度。

（二）强化项目投资和建设管理。围绕推进项目投资和建设，重点建立“三个库”，把好“三个关”。一是建立“三个库”。以财政扶持政策为导向，建立财政扶持政策项目库，为各单位申报项目、争取资金提供快速方便的服务。对企业享受优惠政策及财政贴补情况全面调查，建立企业享受财政扶持政策数据库，结合项目“五步工作法”实行动态管理，使政府和企业对政策享受、优惠期限、财政补贴等情况均做到清楚明白，便于操作。针对近年来政府投资项目数量增多、工程投资额增长的现状，建立政府投资项目资料库，实施对应项目按进度有序拨款，有效保证政府投资项目的资金需求。二是把好“三个关”。把好“拨付”关：推行财政资金直接拨付制度，按照“预算前瞻性与项目可行性相结合”的原则，确定项目建设资金盘子，落实资金拼盘方案；按照“预算控制估算、估算控制概算、概算控制决算”的原则，从严控制投资规模；按照“资金跟着项目走、拨款跟着进度走”的原则，对政府性投资项目实行财政直接拨付。把好“评审关”：成立财政评审中心，对项目概预算、结算实行全程监管，对招投标文件、施工合同等进行全面评审。近年来结算审核项目340个，送审金额3.77亿元，审定金额3.26亿元，核减资金5100万元，平均核减率达13.5%。把好“绩效关”：制定《专项资金使用管理暂行办法》，按照“一个行业、一项资金、逐一推进”的思路，建立健全专项资金项目支出绩效评价体系。同时，自觉接受人大、政协的依法监督和民主监督，组织审计、监察等部门定期开展专项效能监察，促进资金运行规范操作、阳光透明。

（三）强化政府债务监管。按照“适度举债、讲求效益，加强管理、规避风险”的要求，正确处理发展速度与财政能力的关系，着力防范和化解债务风险，确保财政平稳运行。一是从完善措施入手，制定相关制度。2006年以来，相继出台了《龙游县政府性债务管理实施办法》、《龙游县化解乡镇（街道）债务工作的实施方案》、《关于加强政府性债务管理的通知》等一系列政策，建立债务预警、统计分析、还贷预告等工作机制，进一步明确政府性债务的举借审批、计划管理、风险化解等程序方法，将政府性债务纳入规范化、制度化轨道。二是从源头控制入手，规范举债行为。编制年度政府投资计划和年度基本建设预算，出台重大项目咨询决策制度，从源头上控制政府债务。加大举债建设项目的评审论证力度，严格控制没有稳定可靠资金来源作还债保障项目的负债行为，确保政府债务资金投放的安全性。同时，严格控制不合理开支，结合预算管理改革，实行行政经费包干管理；对出国考察等特殊公务活动予以限止；对单位购车等严格控制，实行定编定标管理。三是从合理筹划入手，履行政府信用。对政府债务进行统筹谋划，建立正常的还贷机制。几年来，政府对到期债务逐步偿还，对部分短期贷款则通过借新还旧的方式进行平稳过渡。通过减少部分债务一方面有利于实现债务结构的调整，另一方面也可通过按期还贷显示出政府的良好信誉，树立起“诚信政府”的良好形象，为今后政府与金融部门的进一步合作奠定良好的基础。

下一步，龙游县将以科学发展观为指导，创新生财机制，完善聚财机制，改革用财机制，强化理财机制，加快推进公共财政体系建设。一是着力建设发展型公共财政。坚持把公共财政建设与加快经济发展相结合，充分发挥财政引导激励作用，做大做强主导产业，促进经济持续快速发展，着力夯实经济和财源基础，实现经济发展与财政增收的“双赢”。二是着力建设服务型公共财政。积极调整优化支出结构，合理把握财政支持经济发展的投入方向和力度，更加注重履行社会管理和公共服务职能，逐步加大对城乡公共设施、公共卫生、社会保障、教育文化等领域的投入，加快推进基本公共服务均等化。三是着力建设效益型公共财政。扎实推进公共财政框架体系建设，坚持“有所为、有所不为”，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，集中财力办大事。

龙游县政府  连小敏